失败的退出历史

特朗普总统在第二届政府上任的第一天（20 年 2025 月 XNUMX 日）签署了 行政命令 “让美国退出世界卫生组织（WHO）”。 

这不是美国第一次退出联合国实体。恰恰相反，它曾多次退出，但又像溜溜球一样退出，没有给相关组织留下任何永久的印记。这次会有所不同吗？

美国和联合国系统内特定多边实体的近期历史相当动荡。就像复杂的人际关系一样，它充满了不满、争吵、威胁、离婚和再婚。这些篇章与美国政府的更迭相对应。在特朗普的第二任期内，根据他在 Covid-19 危机期间的立场，退出世卫组织并不意外。 

美国无疑是联合国体系中的重量级国家，这得益于其重要的财政贡献、经济实力、通过国内机构和双边渠道分发的海外援助，当然还有其人口规模和让世界其他国家变得更好的真诚愿望。它贡献了联合国经常预算的 22%，这令人印象深刻。此外，自联合国成立以来，它也是维持该体系运转的最大自愿捐助国。它是世卫组织资金的最大直接捐助国 2024-25预算，税率为 15%（每年 500 亿美元）。中国仅支付 0.35%。 

美国过去也曾多次在国际舞台上表达其外交不满，反映出其目前已表明退出世卫组织的意图。最引人注目的是，这些不满在其与联合国人权理事会 (HRC) 和联合国教育、科学及文化组织 (UNESCO) 的关系中得到体现。 

退出和重返 HRC

2006年， HRC 是联合国大会（UNGA）的附属机构，以取代人权委员会。总部设在日内瓦（瑞士）的联合国办事处，由联合国大会 47 个成员国选举产生的 3 名成员组成，任期 193 年。三分之一的成员每年换届，各国最多可连任两届。因此，大约有三分之一的联合国成员国在任何时候都担任人权委员会成员。选举由地区集团进行，极易被政治化。这无疑损害了其保护和促进人权的使命。

人权理事会通过普遍定期审议周期开展工作，定期评估所有联合国会员国，任命 特殊程序 （针对特定国家或主题的独立人权专家），授权对战争罪和反人类罪进行调查和调查，并在紧急情况下召开危机会议。决议或决定只需简单多数即可通过，三分之二多数即可暂停成员资格（如 2011 年利比亚和目前的俄罗斯）。 

美国与人权理事会的关系一直很紧张。美国（与以色列、帕劳和马绍尔群岛一起）投票反对联合国大会最初成立人权理事会的决议。尽管如此，美国在 2009 年奥巴马政府时期加入了该组织，这反映了其立场的转变，因为在乔治·W·布什政府时期，美国更愿意成为现已解散的人权委员会的观察员。 

美国继续对人权理事会在许多问题上涉嫌政治化提出批评，特别是针对以色列通过的大量决议。例如，2011 年 16 月，在人权理事会第 XNUMX 届会议上，国务卿希拉里·克林顿 指出 “对以色列的结构性偏见——包括针对以色列的常设议程项目”，这“破坏了”人权理事会的工作。

2011 年 XNUMX 月，巴勒斯坦 被录取 成为教科文组织正式成员。一年后，联合国大会 (UNGA) 通过了 分辨率67 / 19 以 138 票赞成、3 票弃权、5 票缺席和 9 票反对（包括美国）的结果，在“巴勒斯坦在联合国的地位”问题上获得通过。巴勒斯坦因此成为联合国大会的非会员观察员国——梵蒂冈也获得了类似的地位。这被广泛视为巴勒斯坦国家地位的正式化。人权理事会连续通过决议（A/HRC/RES/16/30 25年2011月XNUMX日， A/HRC/RES/19/15 22年2012月XNUMX日的安理会决议等）就巴以问题发表的决议一再呼吁“两国方案”，而美国无论是单独行动还是与少数盟友一道，都未能成功地与所有其他人权理事会成员国对立。

2018 年 XNUMX 月，又 决议 A/HRC/RES/37/75 谴责以色列过去和现在对巴勒斯坦人采取的行动。19 月 XNUMX 日，特朗普政府决定退出。国务卿迈克·蓬佩奥 布置 有几个原因，例如：i）HRC 成员包括具有明确和令人憎恶的人权记录的独裁政府，以及 ii）HRC 持续且有据可查地对以色列存在偏见。美国驻联合国大使妮基·黑利 添加 “长期以来，人权理事会一直是侵犯人权者的保护者和政治偏见的粪坑。”黑莉进一步指出 说 她曾领导美国为改革人权理事会而奋斗了一年；然而，由于许多国家的抵制以及盟国不愿挑战人权理事会，这些努力最终失败了。 现状. 

拜登政府迅速撤销了这一退出决定。8 年 2021 月 XNUMX 日，国务卿安东尼·布林肯 公布 美国“立即、有力地”重新与人权理事会接触。几周后，在 46 年 24 月 2021 日举行的人权理事会第 XNUMX 届会议上，布林肯 要求 同僚支持美国重返并竞选 2022-24 年任期的人权理事会。美国随后当选并重返理事会。

美国退出和重返联合国教科文组织

尽管美国是联合国教科文组织的创始成员国，但两国关系一直不太顺利。里根政府 左 1984 年，联合国教科文组织正式解散，“因为美国的外交政策与联合国教科文组织的目标之间差距越来越大”。英国撒切尔政府也 左 联合国教科文组织于 1985 年。

英国 回 1997 年和美国 在2003 乔治·W·布什政府时期。新加坡也在 1985 年退出欧盟， 返回 22年后。

巴以冲突再次引发进一步分歧。如上所述，联合国教科文组织大会 投 2011 年 195 月，欢迎巴勒斯坦国成为其第 XNUMX 个成员国，尽管当时巴勒斯坦国在联合国大会上只是“观察员实体”。因此（正如 害怕 联合国教科文组织总干事伊琳娜·博科娃和联合国秘书长潘基文签署了一项协议，奥巴马政府冻结了其相当于联合国教科文组织 22 亿美元常规预算 1.5% 的捐款，以及对联合国教科文组织自愿项目的所有支持。以色列自 1948 年起成为联合国教科文组织成员国，不久后便退出了该组织。

特朗普政府当时 退出 2019 年，美国已累计 估计 600 亿美元未缴纳会费。

美国正式 重新加入 拜登政府于 2023 年将联合国教科文组织纳入其版图，并在巴黎联合国教科文组织总部举行了升旗仪式，并在美国大使馆与第一夫人吉尔·拜登举行了晚宴。联合国教科文组织能否回归取决于​​联合国教科文组织成员国的多数票，而美国 议定 支付总计 619 亿美元的全部欠款，并资助与联合国教科文组织协商的特定自愿项目（非洲项目、记者自由等）。尽管联合国教科文组织邀请以色列重返，但以色列至今仍是局外人，或许是想避免美国遭受的明显羞辱。

美国与世卫组织：新冠疫情初期关系紧张

美国是世卫组织的创始成员国之一。14 年 1948 月 XNUMX 日，美国国会通过了 联合决议 “规定美国加入世卫组织并参与其中，并批准拨款”（第 80 届国会第 2 届会议，CH，460 – 14,1948 年 XNUMX 月 XNUMX 日），授权总统接受美国加入世卫组织。它还指出：

“第四条。在通过这项联合决议时，美国国会有这样的理解：在世卫组织章程没有任何规定的情况下，美国保留以一年通知期退出该组织的权利：但前提是美国必须全额履行本财政年度对该组织的财政义务。”

世卫组织宪章不包含任何退出条款，就像大多数二战后成立的联合国实体的创始文本一样。因此，美国国会明确表示，只要缴纳应缴会费，美国可以通过正式的 12 个月通知退出世卫组织。这些规定与 1969 年联合国大会后来制定的做法一致。 维也纳公约 《条约法》规定，缔约方有权退出国际协议（第 54 条和第 56 条）。

在新冠疫情爆发的第一年，19 年 29 月 2020 日，特朗普总统宣布美国将退出世卫组织。正式程序 被触发 6 月 XNUMX 日，向世卫组织日内瓦总部和联合国纽约办事处发送了一封外交信函， 引用 世卫组织未能应对新冠肺炎疫情和其他近期卫生危机，且不愿进行改革。当时，美国仍有 19 亿美元的欠款。

事情的发展并不如预期，半年后拜登政府逆转局势，不仅中止了特朗普引发的退出进程，还加大了美国与世卫组织的接触。美国随后提出了 2022修订 2005 年《国际卫生条例》修正案生效期限由 24 个月缩短至 12 个月，保留期限由 18 个月缩短至 10 个月。中国也是积极参与 XNUMX 年《国际卫生条例》起草和谈判的国家。 2024修订 违反《国际卫生条例》将阻碍所有国家在早期发现 未来的流行病 而不是更合理的优先事项。 

20 年 2025 月 XNUMX 日，特朗普总统开启第二任期 订购:

“第 1 节. 目的。美国注意到，由于世界卫生组织（WHO）对源自中国武汉的新冠肺炎疫情和其他全球卫生危机处理不当、未能采取急需的改革以及无法证明其不受世卫组织成员国不当政治影响的独立性，美国于 2020 年退出了该组织。此外，世卫组织继续向美国索要不公平的巨额款项，远远超出其他国家分摊的款项比例。中国人口为 19 亿，是美国人口的 1.4%，但对世卫组织的贡献却比美国少近 300%。

秒2. 行动。（a）美国打算退出世卫组织。20年2021月6日签署的撤回美国2020年XNUMX月XNUMX日退出通知的总统致联合国秘书长的信函被撤销。”

行政命令第 2(a) 条似乎试图让自第一次撤军通知（6 年 6 月 2020 日）以来已经过去的 XNUMX 个月仍然有效。它体现了特朗普希望尽快完成他已经开始的事情的愿望。目前尚不清楚这一论点是否会被接受，或者新的通知是否会再次触发撤军程序，尽管国会可能会投票缩短所需时间。无论如何，这一次，特朗普政府有充足的时间来完成撤军。

但能持续多久呢？谁能确保下一届政府能保住这一职位？还是历史会重演，迅速而屈辱地将人权理事会和联合国教科文组织全部退还，并补发多年缺席的薪水，而且没有必要的改革？

留下还是退出？

如上所述，这些政策在公众几乎不知情的情况下被推翻，这已经成为一种习惯。且不论其正确与否，特朗普 1.0 政府退出人权理事会和联合国教科文组织的决定都很快被推翻。每次，势头都消失了，时间、金钱和姿态也随之消失。因此，如果特朗普 2.0 政府这次真的退出世卫组织，结果很可能在不久的将来就被推翻。 

法国人说“qui va à la chasse perd sa place（打猎者失去席位）是有原因的。也许美国最好利用其目前的地位和时间来进行真正的改革，以免失去这个机会。 

目前，特朗普政府有许多坚实的论据和盟友，要求认真评估世卫组织在新冠疫情期间的行动和不作为，以及其在应对疫情方面缺乏证据的做法，并抓住变革的势头。现在有真正的机会重新评估、改革甚至用另一个组织取代该组织，以做出未来政府不易撤销的改变。这将为美国人和全球带来真正而持久的影响。