介绍
长期以来，全球公共卫生一直受到道德目标和集体抱负的驱动。当各国在“全民健康”的旗帜下携手合作时，这既体现了人道主义信念，也体现了政治考量。然而，全球卫生治理的架构往往产生与其崇高理想背道而驰的结果。世界卫生组织（WHO）、其条约以及众多伙伴关系既体现了全球合作的前景，也蕴含着风险：最初作为公共利益载体的机构，可能会演变成受竞争激励驱动的复杂官僚机构。
理解这一悖论的一个有用方法是通过古老的“私酒贩子和浸信会教徒”框架——该框架旨在解释道德斗士（“浸信会教徒”）和机会主义者（“私酒贩子”）如何在支持监管方面找到共同目标。
在全球卫生领域，这种联盟以现代形式重现：道德企业家为普世美德和机构纯洁性而奔走，参与者则从由此产生的规则中获得物质或声誉上的利益。但还有第三个经常被忽视的参与者——官僚。无论是在世卫组织秘书处还是国际条约机构内部，官僚都成为监管及其道德氛围的守护者。随着时间的推移，他们的动机可能会微妙地从服务公众利益转变为维护和扩大其机构职责。
本文探讨了浸信会、私酒贩子和官僚这三股力量在全球卫生治理中是如何互动的。本文以世界卫生组织的《烟草控制框架公约》（FCTC）为例，探讨了类似的模式如何在拟议的《大流行病条约》中出现。分析认为，道德确定性、捐助方依赖性和官僚主义的自我保护常常结合在一起，导致僵化、排他性，有时甚至适得其反的全球卫生体制。挑战不在于拒绝全球合作，而在于如何设计能够抵制这些激励机制并持续响应证据和问责的方式。
全球卫生领域的私酒贩和浸信会教徒
“私酒贩与浸信会”的动态最初出现在美国禁酒令的背景下：道德改革者（浸信会）呼吁禁止周日酒类销售，以维护公共道德，而非法酿酒商（私酒贩）则默默支持同样的限制，因为这会减少竞争。他们共同维护着一项各自出于不同原因而想要的监管规定。
在全球卫生领域，同样的联盟也屡见不鲜。“浸信会”是道德斗士——由公共卫生活动家、基金会和倡导性非政府组织组成，他们倡导以普世伦理语言制定的法规：消除烟草、终结肥胖、遏制流行病。他们的论点常常呼吁集体责任和道德紧迫感。他们调动注意力，创造合法性，并为国际机构提供赖以生存的道德能量。
“私酒贩”是指从这些活动中获取物质或战略利益的经济和官僚行为体。他们包括从强制干预中获利的制药公司、通过在条约谈判中发挥领导作用而获得道德声望的政府，以及通过定向资助扩大影响力的捐助组织。道德诉求与物质利益的契合赋予了监管项目持久性——同时也使其不透明。
与国家政策辩论不同，全球卫生监管远离直接的民主监督。它由外交官谈判，并由仅间接向选民负责的国际官僚机构维持。这种距离使得私酒贩-浸信会联盟能够减少摩擦。浸信会提供道德合法性；私酒贩提供资源和政治掩护。由此产生的监管难以挑战，即使证据发生变化或出现意想不到的后果。
官僚主义和制度激励
除了这熟悉的二人组，我们还必须添加第三个角色：官僚。国际组织中的官僚既不是纯粹的道德斗士，也不是逐利者。然而，他们有着独特的动机，这些动机是由机构生存所塑造的。随着组织的发展，它们会发展出需要维护的使命、人员层级和声誉。他们必须不断向捐助方和成员国展现其重要性，这通常意味着要推出引人注目的倡议、全球性活动和新的规章制度。
这种趋势造成了所谓的 道德掩护下的使命漂移项目扩展至超出其原有授权，因为新的授权能够证明资金和声望的合理性。内部成功的衡量标准并非成果，而是持续性——召开新的会议、启动新的框架、签署新的宣言。全球协调的出现本身就成为目标。
官僚机构也会发展出自身的“道德经济”。员工认同机构的美德，强化正直、抵制异议的文化。批评会被重新解读为对进步的反对。随着时间的推移，一个最初以循证合作为平台的组织，可以转变为一个以自我为参照的道德企业，奖励一致、惩罚偏离。
从这个意义上说，官僚体系的动态微妙地强化了私酒贩与浸信会的联盟。浸信会的道德热情使官僚扩张合法化；私酒贩的资源则支撑着这种扩张。其结果是一个在言辞上利他，但在制度上却自私自利的全球卫生体制——或许可以称之为 官僚美德俘获.
案例研究：烟草控制和《烟草控制框架公约》
2003年通过的《烟草控制框架公约》（FCTC）至今仍是世界卫生组织最受推崇的条约。它被誉为道德明晰的胜利——这是第一份针对特定被认为本质上有害的行业的国际协议。然而，二十年后，FCTC也展现了私酒贩子-浸信会教徒-官僚体系的运作方式。
道德热情与制度认同
烟草控制的道德框架是绝对的：烟草致命，因此任何与之相关的产品或公司都不应被合法地讨论。这种摩尼教式的叙事激励了倡导团体和各国政府。对世卫组织而言，它提供了一项决定性的道德事业——一场能够凝聚公众舆论、并在数十年饱受批评之后重申该组织重要性的运动。世卫组织内部设立的《烟草控制框架公约》秘书处成为道德创业的中心，塑造全球规范并为各国政府的合规工作提供建议。
然而，这种道德上的明确性却造成了僵化。《公约》第5.3条——禁止与烟草业接触——旨在防止利益冲突，但最终却阻碍了与主流之外的创新者或科学家的对话。随着新型尼古丁产品的出现，这些产品承诺比香烟更能减少危害，但《公约》机构却常常忽视或排除这些证据。该条约的道德词汇几乎没有留下任何实用主义的余地。
暗处的私酒贩子
与此同时，新的经济受益者也应运而生。生产尼古丁替代疗法的制药公司从阻碍替代尼古丁输送系统的政策中获益。依赖《烟草控制框架公约》拨款和会议的倡导团体和咨询公司也成为了这个永久生态系统的一部分。各国政府也利用烟草控制的道德资本在国际舞台上彰显美德，同时往往在国内征收丰厚的烟草税。
从这个意义上说，私酒贩不仅是行业参与者，也是公共卫生机构本身的一部分——他们的预算、声誉和影响力随着这场斗争的持续而增长。讽刺的是，一项旨在限制企业影响力的条约，最终却在全球卫生官僚机构中复制了类似的激励机制。
官僚主义倾向和捐助者依赖
世卫组织更广泛的财政结构强化了这种趋势。目前，其超过80%的预算来自自愿的专项捐款，而非会员费。无论是政府捐助者还是慈善机构，都会将资金直接用于优先项目——通常是那些承诺透明度和道德清晰度的项目。烟草控制，就像流行病防范或疫苗接种运动一样，符合这一标准。
对于世卫组织的官员来说，衡量成功的标准并非疾病负担的减轻，而是资金的持续性和机构的可见度。会议、报告和条约成为其重要性的证明。因此，《烟草控制框架公约》既是道德象征，也是官僚体系的支柱——是合法性和吸引捐助者的持久源泉。
捐助者、知名度和世卫组织不断扩大的职责
塑造《烟草控制框架公约》的动力也渗透到了世卫组织的更广泛运作中。该组织对道德叙事和捐助资金的双重依赖，形成了一种奖励扩张、惩罚谦逊的机构行为循环。
备受瞩目的危机——流行病、肥胖症、气候相关的健康风险——提供了提升公众认知的机会。每一次危机都会催生新的框架、工作组和资金。随着时间的推移，世卫组织的议程从最初专注于疾病控制的技术层面扩展到涵盖社会决定因素、行为规范，甚至政治行动。每一次扩展都证明了该组织发展的合理性，并维持了其在全球话语中的相关性。
但随着议程的扩大，优先事项变得模糊。核心资金有限意味着世卫组织必须不断争取那些可能与较贫穷国家卫生需求不一致的捐助者。这些安排的受益者——“私酒贩”——包括影响世卫组织优先事项的基金会、与受青睐干预措施保持一致的行业，以及寻求全球道德地位的政府。
与此同时，世卫组织官员、条约秘书处及其附属非政府组织等官僚机构，在一个重视象征性行动而非可衡量成果的生态系统中运作。成功变成了全球动员的代名词，而非实际成效。而浸信会——倡导团体和公众人物——则充当着口实的盾牌，将任何挑战世卫组织正统观念的行为都视为对公共卫生本身的攻击。
其结果就是形成了一个复杂的道德经济，其中美德和私利共存，有时难以区分。
《大流行病条约》：旧动力的新阶段
世卫组织拟议的《大流行病条约》为这种反复出现的模式提供了一个当代的实验平台。该条约诞生于新冠疫情的创伤之中，正在紧迫感和道义责任的氛围中进行谈判。其既定目标——预防未来大流行病、确保公平获得疫苗以及加强监测——无可置疑。然而，在这些目标背后，隐藏着我们熟悉的动机。
在此背景下，浸信会将条约描绘成道德上的必要性——是对全球团结的考验。而走私者则包括试图通过条约机制扩大影响力的政府、期待新市场保障的制药公司，以及将自己定位为备灾工作中不可或缺的合作伙伴的咨询机构。官僚们再次试图获得机构的永久地位。
对世卫组织而言，一项成功的条约将巩固其在未来数十年内在全球治理中的核心地位，并提升其法律权威和道德威望。但与以往的倡议一样，问题在于，对机构相关性的追求是否会掩盖对有效政策的追求。
经验表明，未来存在风险。受道德紧迫感主导的条约谈判往往优先考虑象征性承诺而非实际问责。扩大监督权力和紧急权力可能会侵蚀国家自主权，却无法确保取得更好的结果。该条约可能会复制《烟草控制框架公约》的排他性倾向——边缘化持不同意见的科学家或其他方法，转而支持一种奉承捐助方、维护机构正统观念的共识。
此外，疫情经验揭示了将道德正直与科学确定性混为一谈的危险。将遵守规定等同于美德的机构可能会重蹈覆辙——阻碍辩论，压制合格的批评者，并将怀疑论等同于异端邪说。当官僚机构摆出道德权威的姿态时，其错误就更难纠正。
改革全球卫生治理
承认这些动态并不意味着拒绝国际合作，而是意味着设计出能够在道德信念与机构谦逊、捐助者的慷慨与民主问责之间取得平衡的机构。
从该分析中可以得出以下几条原则：
- 激励措施和资金的透明度。 世卫组织及其条约机构不仅应披露资金捐助，还应披露其附带条件。专项资金应相对于核心、非专项捐款有所限制，以减少捐助方的“俘获”。
- 定期任务审查和日落条款。 每个主要项目或条约秘书处都应定期接受可衡量成果的审查。如果目标已经实现或已过时，则应逐步取消授权，而不是将其永久保留。
- 协商中的多元化。 机构应为少数派观点、持不同意见的专家和非传统证据提供结构化的空间——尤其是在新技术挑战正统观念的情况下。对话而非排斥应该成为常态。
- 道德言辞的克制。 道德紧迫感可以激发行动，但当它成为合法性的唯一衡量标准时，就会压制细微差别。全球卫生组织应该回归实证基础，而非道德哗众取宠。
- 国家问责。 国际条约应增强而非削弱国家主权。成员国必须继续保持其境内政策的最终仲裁者地位，国际协定应作为协调工具而非强制手段。
结论：谨慎前行
全球卫生合作仍然不可或缺。没有哪个国家能够独自应对流行病或全球有害产品非法贸易。但合作绝不能沦为脱离结果的道德官僚主义。
全球卫生领域的私酒贩子、浸信会教徒和官僚们各自扮演着各自的角色——但当道德确定性、物质利益和机构生存过于紧密地结合在一起时，他们的互动就会导致功能失调。《烟草控制框架公约》证明了美德如何固化为教条，捐助者驱动的项目如何巩固官僚主义，以及崇高的事业如何沦为自我保护的工具。这项大流行病条约有可能在新的旗帜下重蹈覆辙。
教训并非愤世嫉俗，而是警惕。有效的全球卫生治理需要建立以证据检验美德、以问责制约束扩张的机制，并提醒官僚机构其合法性源于成果而非言辞。机构应该服务于公众利益，而非自身生存。
如果未来的全球卫生条约能够吸取这一教训，它们最终可能会将道德抱负与实践智慧相协调。
