新冠疫情暴露了全球卫生治理的严重缺陷。这一点现在已被广泛承认，甚至包括那些最初抵制自我反省的机构。例如，最近的 Lancet 新冠疫情委员会以倡导代替分析，逃避机构问责，最终几乎没有阐明全球疫情治理失败的原因。
尚未解决的问题——而且在公众中也鲜少讨论的问题——是这些失败对国际卫生合作的未来，特别是对世界卫生组织的作用意味着什么。
此 国际卫生改革项目（IHRP） 会议召开的目的正是为了直接探讨这个问题。国际人权项目（IHRP）是一个独立的国际组织，但其工作与布朗斯通研究所密切相关，因为该研究所的三位研究员参与了本文的撰写，其中两位还担任了联合主席。
这部著作内容异常详尽、涵盖面广且直言不讳。它并未论证新冠疫情不可避免，也未将失败归咎于运气不佳或信息不足。相反，它记录了制度激励、治理结构和政治压力如何影响决策，从而反复损害透明度、比例原则和科学严谨性。
专家组的调查结果意义远不止于对过去的争论。它们出台之际，正值美国退出世卫组织、世卫组织寻求通过修订《国际卫生条例》和达成新的大流行病协议来扩大其权限、世界各国政府都在悄然重新评估当前全球卫生治理模式是否仍然适用之时。
现在的问题不仅仅是世卫组织是否失败了，而是失败之后应该发生什么——特别是对于美国及其盟友而言。
一、IHRP 的调查结果：故障是结构性的，而非意外事故造成的
IHRP 报告得出了一个明确的结论：新冠疫情期间暴露出的问题并非孤立的错误，而是几十年来制度设计选择的必然结果。
有几项发现至关重要。
首先，世卫组织在其核心的疫情应对职能上失职。该组织成立的初衷是发现、评估和协调应对跨国传染病威胁。然而，在新冠疫情初期，世卫组织对不完整或误导性信息的反应迟缓，在政治压力下不愿升级警告，并且在宣布进入紧急状态后，其指导意见也前后矛盾。这些失误造成了切实的后果，影响了各国在早期行动至关重要的短暂窗口期内的应对措施。
其次，政治化并非偶然现象，而是一种反复出现的制约因素。专家组记录了对强势成员国的顺从如何扭曲了风险沟通，并延误了独立调查，尤其是在透明度至关重要的领域。这并非仅仅是领导层的失职，而是治理规则将政治共识置于及时纠正错误之上的后果。
第三，世卫组织在新冠疫情爆发前就已经不堪重负。随着时间的推移，世卫组织的职权范围远远超出了传染病控制，扩展到社会、行为和环境等诸多领域，而这些领域往往与应对疫情的准备工作联系有限。其结果是，该组织试图同时扮演技术机构、发展行动者、规范制定机构和政治召集者的角色——却缺乏危机应对所需的清晰度和纪律性。
第四，疫情后的改革并未解决这些根本性缺陷。应对失败的措施不是进行严谨的制度剖析，而是寻求扩大权力：扩大紧急权力、对各州提出新的合规要求以及增设常设机构。专家组明确指出，在不纠正治理缺陷的情况下扩大权力范围，反而可能加剧导致最初绩效不佳的那些因素。
综上所述，IHRP 的结论十分明确：全球卫生治理失败并非因为这项任务不可能完成，而是因为该体系缺乏在压力下优先考虑证据、透明度和问责制所需的激励和保障措施。
二、撤资并非鲁莽，但并不彻底。
在此背景下，美国退出世卫组织的决定不应被理解为对全球卫生合作的否定。这实际上是对世卫组织未能通过其最重要的考验，并在未经可信的评估后试图扩张其权力的一种迟来的回应。
退出欧盟恢复了政策自主权，并表明在缺乏改革的情况下，继续参与欧盟并非理所当然。但仅靠退出欧盟本身并不构成一项战略。
美国仍然是全球卫生事业的最大资助国，也是疾病监测、生物医学研究和应急响应方面最有能力的参与者。流行病顾名思义，不分国界。退出世卫组织并不会消除美国在全球疫情监测、技术标准制定或信息共享方面的利益，而只是改变了美国追求这些利益的条件。
风险并非在于脱离，而在于战略漂移。如果不能清晰阐明下一步的行动方向——哪些职能仍然重要，哪些合作不可或缺，以及在何种条件下应恢复机构参与——那么退出就可能演变成彻底的缺席。而缺席并不意味着中立；它只是将对新兴规范的影响力拱手让给了他人。
正因如此，IHRP的报告才显得尤为重要。它提供了一个基准诊断，未来的美国政府——无论属于哪个党派——都必须面对这个问题。即便现任政府倾向于双边途径，未来的民主党政府也可能会寻求重新加入世卫组织。关键问题在于，这种重新加入是无条件的，还是会被用作筹码，以要求进行实质性的改革。
现在回避这个问题几乎肯定会导致以后重蹈覆辙。
三、双边主义：必要、不足且缺乏问责机制的风险
人们倾向于摒弃多边主义，转而采取双边合作，这种本能是可以理解的。大型国际组织往往分散责任，奖励共识而非绩效，并且难以纠正错误。相比之下，双边协议则有望带来更清晰的问责机制、更大的灵活性以及与国家利益更紧密的契合。
在全球卫生领域，双边主义有一定的道理——但也要视情况而定。
美国在全球卫生领域最擅长的许多工作，实际上都是通过双边或管理严格的渠道开展的：例如疾病专项项目、实验室合作、技术援助和采购支持。这些方式使华盛顿能够更直接地集中资源、设定条件并衡量成果，而这在庞大的多边官僚机构中是难以实现的。
但双边主义并不能取代所有领域的全球协调，也不能自动解决当初削弱多边机构的那些问题。
有三种 结构极限 值得强调。
首先，信息碎片化是一个切实存在的风险。监测、预警和疫情核查依赖于跨境的快速信息共享。双边协议可以确保获取伙伴国的数据，但难以复制全球监测系统的广度和冗余性。在疫情爆发初期，原始信号与经核实的解读之间的差异往往至关重要。
其次，形式上的合规并不等同于问责。将责任转移给各国政府并不能保证绩效，尤其是在制度薄弱的情况下。药品监管、疾病监测和采购方面的经验表明，除非辅以独立核查和对违规行为的切实惩罚，否则形式上的所有权可能会掩盖持续存在的缺陷。缺乏这些保障措施的双边合作，有可能重蹈多边体系的覆辙，再次出现同样的问责缺失问题——只不过形式更加分散。
第三，标准依然至关重要。无论美国是否参与制定，旅行建议、紧急状态声明、实验室规范和疫苗参考标准都会影响全球行为。美国的缺席并不妨碍规范的形成；这仅仅意味着规范是由其他国家或地区塑造的，而且往往是通过政治妥协而非基于证据的标准。
教训并非在于双边主义是错误的，而在于它的不完善。完全依赖双边接触的战略，或许能解决昨天的难题，却可能埋下明天的隐患。
这就是为什么退出世卫组织不应被理解为最终状态，而应被理解为一种筹码——而筹码只有在与明确的条件和可信的前进道路相结合时才能发挥作用。
四、重返市场问题：取决于条件，而非情绪
IHRP 报告提出的最重要的问题是许多政策制定者宁愿回避的问题：美国在什么条件下（如果有的话）应该重新加入世界卫生组织？
政治因素使此事令人不安。现任政府对多边机构的怀疑态度众所周知。但政治周期会发生变化。未来的民主党政府极有可能寻求重新加入，尤其是在退出被视为破坏稳定或孤立的情况下。危险不在于重新加入本身，而在于无条件的重新加入——一种出于象征意义而非改革目的的回归。
IHRP 的报告明确指出，这样的回报将注定失败。
因此，任何未来的重新参与都必须以明确的条件为指导，而非出于善意。如果重新参与要服务于美国的利益和更广泛的全球健康，就必须是有条件的、可核查的，并且能够跨越历届政府而持续有效。至少，应遵循以下几项原则。
首先， 强制纪律世卫组织的评估预算和核心活动应重点关注传染病监测、疫情应对和技术协调。过于宽泛的议程会分散注意力和资源，削弱危机应对能力，并模糊问责机制。
其次， 治理改革紧急状态声明和指导意见必须符合更明确的证据门槛、透明的推理过程以及危机后的审查。新冠疫情后缺乏严肃的机构性反思绝不能重蹈覆辙。错误必须被承认、记录和纠正。
第三， 在最关键的地方保持政治隔离虽然完全去政治化不现实，但必须采取措施防止成员国施压导致关键信息被压制或延迟。不共享疫情数据、限制访问或不配合调查必须承担明确的后果。
第四， 财务责任过度依赖指定用途的自愿捐款扭曲了优先事项，并赋予捐助者更大的权力，却损害了核心职能。任何扩大评估资金规模的举措都应以治理改革为前提，而非替代治理改革。
第五， 包容性和透明度出于政治原因将有能力的司法管辖区排除在技术参与之外，会削弱监测能力并破坏信任。参与规则应由公共卫生能力决定，而非外交压力。
这些条件都不算激进，都符合世卫组织的初衷。然而，历史经验表明，如果没有持续的外部压力，这些条件恐怕难以被采纳。
这种压力在将重返欧盟视为谈判而非道德义务时最为有效。从这个意义上讲，撤军并非放弃，而是创造筹码，未来的政府既可以挥霍无度，也可以巧妙利用。
IHRP 报告为明确做出这一选择而非出于感性提供了证据基础。
五、实际可行的变革幅度是多少？
一个合理的问题是，对联合国机构进行有意义的改革是否可行。历史上鲜有彻底的机构改革案例。大型多边机构在结构上较为保守：权力分散，激励机制倾向于维持现状，而失败很少会对领导层或工作人员造成直接影响。
尽管如此，变革并非不可能——但通常是局部性的、外部驱动的、务实的，而非富有远见的。联合国机构改变路线时，几乎总是迫于成员国或主要资助方的持续压力，通常是在声誉受损或财政拮据导致不作为代价高昂之后。
模式始终如一。 联合国教科文组织 20 世纪 80 年代和 2010 年代后期，主要捐助者多次撤资和暂停资助后，该组织才修改了内部治理和监督做法。这些事件并没有彻底改变该组织，但确实促成了更严格的预算控制、更强有力的内部评估以及一些自由支配项目的缩减——足以使其重新参与，但并不意味着恢复以往的运作方式。
同样的， 国际劳工组织 为应对成员国的持续压力，国际劳工组织定期调整监督和报告机制。各国政府并未消除国际劳工组织的规范性目标，但成功地限制了这些目标的推进力度，尤其是在将继续参与的条件设定为程序克制和更明确的证据标准时。
在全球卫生领域， 全球抗击艾滋病，结核病和疟疾基金 这提供了一个更清晰的问责制驱动改革的范例。在2000年代的腐败丑闻和捐助方的强烈反对之后，全球基金引入了独立检查机制、绩效融资以及暂停或终止赠款的意愿。这些变革是由外部强加的，并且侧重于运作而非意识形态，但它们从根本上改变了激励机制和行为模式。
即使在世卫组织内部，压力之下也鲜有改变。预算冻结、专项资金限制、领导层更迭以及捐助方协调等因素，虽然偶尔会迫使世卫组织进行裁员、项目整合并提高透明度，但几乎从未主动推动，也从未脱离外部力量。
这些案例的教训并非在于联合国机构会主动进行改革，而在于当激励措施明确、协调且持续时，它们才会做出积极响应。改革往往倾向于缩小自由裁量权而非重新定义使命；倾向于强化程序而非改变文化。这听起来或许微不足道，但在实践中却能切实改变机构的行为。
因此，世卫组织改革的现实最佳方案在于约束，而不是重新发明：更明确地限制职权范围的扩大；更严格的紧急状态声明证据门槛；提高不确定性和错误的透明度；以及在忽视标准时，采取可信的财务或声誉后果。
另一种选择并非改革，而是有管理的疏离。完全孤立会牺牲获取信息、标准和协调的渠道，而这些渠道任何国家都无法独自有效替代——并且会消除美国影响全球规范的最后筹码，而这些规范无论美国是否参与都将最终形成。
因此，实际的选择并非在改革与孤立之间，而是在有条件的参与与无条件的回报之间。历史表明，前者能够带来渐进但切实的改变，而后者几乎注定会陷入停滞。
六、为何变革更有可能发生在华盛顿和日内瓦以外的地区
（193个国家的现实）
关于世界卫生组织改革的辩论通常被定义为华盛顿与日内瓦之间的争端，或是主要捐助方与根深蒂固的国际官僚机构之间的争端。这种定义具有误导性，而且在战略上也存在局限性。
世界卫生组织由193个成员国组成，实行一国一票制。虽然大型捐助国通过资金施加影响，但最终的权力掌握在众多成员国政府手中，其中许多国家应对新冠疫情的经历与美国和西欧截然不同。
这很重要，原因有二。
首先， 对世卫组织表现的不满并非仅限于英语国家。拉丁美洲、东欧、非洲和亚洲部分地区的政府对世卫组织不透明的紧急决策、前后不一致的指导意见以及在缺乏相应问责的情况下扩大其权力表示担忧——有时公开表达，更多时候私下反映。对许多国家而言，新冠疫情凸显了集中式声明和统一方案因缺乏对当地实际情况的适应性而带来的代价。
其次， 这些国家在政治上具有决定性作用。改革不会仅仅依靠华盛顿的言辞压力来推动，尤其是在美国退出世卫组织之后。它将取决于各国联盟，这些国家希望世卫组织职能更加精简、技术性更强、纪律性更高——一个专注于监测、信息共享和疫情应对，而不是试图左右各国卫生政策的组织。
独立国际小组的工作正是在此发挥了重要作用。不与任何政府或政治议程挂钩的调查结果，使官员们能够专注于改革的实质内容，而不会显得屈从于外部压力。对许多国家，特别是中等收入民主国家而言，这种区别至关重要。
因此，改革势头更有可能逐步显现，这得益于各国之间的共识，即那些将制度约束视为稳定而非破坏因素的国家。全球卫生治理的未来并非由单一国家或危机决定，而是取决于众多政府是否一致认为当前的发展轨迹不可持续。
七、变革的实际发生方式：可能情景与硬性限制
下文讨论的任何途径都不应被视为能够带来快速或全面改革的途径。历史表明，世界卫生组织的变革不会自然而然地源于内部审查或技术官僚式的学习。即便发生变革，也将是外部政治压力所驱动。人们通常会提出几种设想，但所有这些设想都面临着严重的制约因素。
1. 非洲或全球南方国家发起的协调一致的反抗
理论上，中低收入国家拥有足够的人口数量来推动改革。许多国家对病毒共享规则、疫苗获取、旅行限制以及新冠疫情期间暴露出的不平衡现象都存在合理的抱怨。然而，在实践中，这几乎不可能。这些国家内部差异巨大，往往依赖专项资金，并且受到区域和地缘政治格局的影响。尽管不满情绪真实存在，但很少能够协调一致，而且很容易通过额外支付、项目让步或呼吁团结等手段来消除。因此，大规模反对现有治理机制的可能性极低。
2. 美国主导的改革推动，此前国内经济已趋于稳定。
一个更可能实现——尽管仍存在不确定性——的方案是，一旦国内政治优先事项稳定下来，由美国主导一项行动。在初期侧重于双边卫生协议和国内能力建设之后，未来的推进可能包括明确将重新加入世卫组织与特定改革挂钩。这需要行政部门的持续关注、与盟友的协调，以及容忍短期外交摩擦的意愿。小罗伯特·F·肯尼迪和特朗普总统等人都曾表达过许多相关的批评意见。将重新加入世卫组织作为筹码在政治上是可行的，但从历史经验来看，美国很难长期维持这种附加条件。这条道路虽然可行，但却十分脆弱。
3. 欧洲中右翼的反弹
另一个常被提及的可能性是来自欧洲内部的压力，特别是来自意大利、匈牙利和斯洛伐克等国的中右翼政府的压力。这些政府对主权、比例原则和机构权力过度扩张表示担忧。鉴于欧洲在世卫组织合法性方面发挥的历史性作用，欧洲的协调行动将具有象征意义。然而，世卫组织做出实质性回应的可能性很低。迄今为止，欧洲内部的异议声音较为分散，欧盟的体制运作往往优先考虑团结和程序而非对抗。虽然可能会出现反抗，但机构持续倾听的可能性较小。
4. 财务困境和声誉受损
联合国机构历史上最持续的变革驱动力并非反抗，而是制约。预算压力、捐助疲劳和声誉受损，即使形式上的治理结构保持不变，也可能迫使机构收缩规模。人员精简、项目合并和程序收紧往往紧随财政冲击之后。这种路径虽然影响有限，但却切实有效——授权范围缩小、扩张速度放缓、行使权力时更加谨慎。它或许并不光鲜亮丽，但却是实现渐进式变革最合理的机制。
5.围绕特定职能逐步建立联盟
最后，改革或许并非通过全面变革来实现，而是通过围绕特定职能悄然建立联盟来实现，例如监控标准、紧急状态门槛、危机后评估机制或透明度规范。一些国家可能会逐渐绕过存在争议的机制，同时在其他方面非正式地达成更高的标准。随着时间的推移，这可以在无需正式对抗的情况下，逐步消除问题做法。这种方式缓慢、间接且不彻底，但从历史经验来看，它比那些吸引眼球的改革运动更为有效。
这意味着什么？
这些情景均未指向剧烈的制度变革。最现实的结果是约束而非变革，收缩而非重塑，以及利用杠杆而非顺从。孤立不太可能带来改革，但无条件回报几乎肯定会扼杀改革的可能。
因此，各国政府——尤其是美国——面临的实际任务是：认清哪些路径切实可行，在现有优势基础上保持影响力，并避免将象征意义误认为战略。变革即便到来，也将是渐进的、充满争议的，并且由外部力量推动——否则，变革根本不会发生。
新冠疫情暴露出的种种失败并非偶然或无知所致，而是制度激励机制的弊端：它奖励共识而非坦诚，奖励扩张而非聚焦，奖励权力而忽视问责。除非这些激励机制发生改变，否则下一次全球卫生危机仍将重蹈覆辙，无论在此期间增加多少权力或资金投入。
国际卫生审查小组的工作明确指出一点：全球卫生治理需要的不是更大的雄心，而是更强的纪律。监测、信息共享和疫情应对仍然是至关重要的国际职能。但只有当证据优先于政治，并且机构的架构旨在纠正错误而非掩盖错误时，这些职能才能有效发挥作用。
对美国而言，挑战不在于是否参与国际事务，而在于如何参与。退出不应导致漠不关心，重新参与也不应是理所当然的。未来参与全球卫生机构必须建立在明确的预期、可衡量的标准以及坚持改革而非墨守成规的意愿之上。
因此，摆在面前的选择显而易见。各国政府可以将此次疫情视为一次异常事件，恢复以往的做法；也可以从新冠疫情的惨痛教训中汲取经验，要求建立职能更精简、更透明、真正负责的机构。选择哪条道路，将决定下一次危机能否得到更清晰的应对，还是仅仅拥有更大的权力，却依然会重蹈覆辙，犯同样的错误。
大卫·贝尔 (David Bell) 是布朗斯通研究所的高级学者，是一名公共卫生医师和全球卫生生物技术顾问。大卫曾担任世界卫生组织 (WHO) 的医疗官员和科学家、瑞士日内瓦创新诊断基金会 (FIND) 的疟疾和发热性疾病项目负责人以及美国华盛顿州贝尔维尤市 Intellectual Ventures Global Good Fund 的全球卫生技术总监。
