引言：一个肩负重大使命的残破系统
在美国疫情防备和生物防御的复杂世界中， 战略准备与响应管理局 (ASPR) 及其分支， 生物医学高级研究与发展局（BARDA）)，担负起重要责任。
根据 2006 年流行病和全灾害防范法案、ASPR 和 BARDA 的任务是迅速应对生物恐怖主义、自然灾害和流行病。然而，多年来，它们的结构已成为政府效率低下的典型例子，受到管辖权重叠、监管瓶颈和联邦部门之间内部权力斗争的困扰。
ASPR 最初成立时是 负责准备和响应的助理部长办公室 隶属于卫生与公众服务部，但在 2022 年经历了重大转型，从参谋办公室升格为正式运营部门，并更名为“战略准备与响应管理局”（方便地保留了其缩写“ASPR”）。尽管进行了重组，但核心官僚挑战仍然根深蒂固。
在不同的、交替的政治体制下，该机构的固定员工，尤其是不会被解雇、不会被触碰的 高级行政服务 (SES) 员工，可以根据自己的偏好促进或阻碍政策的实施。这种策略通常被称为“慢行”，符合人类减少工作量的自然倾向，并导致延误和低效率。这些障碍削弱了该机构在真正紧急情况下迅速采取行动的能力——具有讽刺意味的是，这违背了该机构成立的初衷。
历史背景：从生物恐怖到官僚体制改革
- 2001 年炭疽病袭击 是美国生物防御战略的关键时刻。这些袭击加剧了人们对生物恐怖主义的担忧，并强调了提高防范能力的必要性。然而，它们也暴露了政府监督方面的系统性失调。
Dr. 史蒂文·哈特菲尔，一位被错误指控的科学家 策划袭击事件，成为媒体和联邦调查局行动的焦点。“- FBI 跟踪他把他赶出道路，日夜骚扰他罗伯特·马龙博士回忆道。调查的缺陷凸显了政治权宜之计取代基于事实的调查的模式，这是危机管理中反复出现的问题。
后来被怀疑是陆军炭疽病专家的布鲁斯·艾文斯从未接受审判（因自杀）。他早期与调查人员的合作可能为他的孢子与恐怖信封的基因组相同提供了虚假的掩护。一些人认为，艾文斯就像一名兼任纵火犯的消防员一样，精心策划了这些袭击，以放大社会对他的专业知识的需求。这种潜在的情况预示着机构同样能够利用威胁来强调自己在管理这些威胁方面的不可或缺性。
之后， 安东尼·福奇博士游说国会将生物武器监管权从国防部 (DOD) 转移到 NIAID，认为国防部未能履行职责。”福奇辩称，国防部允许这些生物武器泄露，无法胜任这项工作马龙解释道。这一转变巩固了 NIAID 的权力， 显著扩大福奇的预算和对军事和民用生物防御计划的影响力.
虽然此次扩张并不涉及将生物武器监管权从国防部 (DoD) 正式移交给 NIAID，但它确实标志着 NIAID 的职责范围大幅扩大，包括生物防御，补充了国防部现有的项目。2005 年和 2006 年， 福奇的薪水大幅增加——可能会使他成为薪酬最高的联邦雇员，而他 肯定是近年来举行的.
2002 年，福奇推动扩大 NIAID 在生物防御领域的作用，并宣称： “我们在未来 20 年内的目标是在 24 小时内从病菌转化为药物“ 他获得了数十亿美元的资金，模糊了民用和军用研究之间的界限。NIAID 支持的项目，包括武汉病毒研究所和德特里克堡（与国防部合作）的工作，在 Covid-19 的起源中发挥了直接作用。同样的“科学”旨在预防流行病，却引发了一场流行病，给全球带来了灾难性的后果。
此次 NIAID/DoD 生物防御重组，加上 2006 年 BARDA 的成立，本意是简化医疗对策的开发。然而，这一过程却变得缓慢而繁重。国土安全部负责评估生物恐怖威胁，但 ASPR 和 BARDA 往往要经过很长时间才能获得行动授权。“仅获得制定对策的批准就可能需要 18 个月的时间，马龙指出。该系统就像一个充满相扑选手的擂台——身材高大、体格健壮，每个人都试图吸收和施加尽可能多的力量。NIAID、国防部、国土安全部和卫生与公众服务部的 ASPR 和 BARDA 职责重叠，导致关键决策陷入困境。
因此， 公共卫生应急医疗应对企业 （PHEMCE） 是 在2006中形成 协调这些努力；不出所料，官僚机构的重叠和优柔寡断仍然阻碍着进展。生物制药公司面临延误、合同取消和混乱的指令，阻碍了他们采取救命的对策。在紧急情况下，这些层层官僚机构将“紧急情况”排除在响应之外。
结构性问题：高级管理人员服务和监管负担
马龙强调了 SES 员工的根深蒂固的权力，他们在 ASPR 等机构内充当守门人。“总统来了又去，他们留下来，马龙观察道，强调这些职业官僚如何阻挠他们反对的举措。讽刺的是， 现代公务员制度改革的根源可以追溯到加菲尔德总统遇刺事件，这名官员因为未能获得分肥制的职位而愤怒不已。随后 彭德尔顿公务员制度改革法 1883 年（由 1978 年的吉米·卡特）旨在建立一个稳定、专业的官僚机构。这些法案成功地建立了稳定，但却让现在根深蒂固、不负责任和反应迟钝的政府官员受益。
使问题进一步复杂化的是 联邦采购条例 (FAR)政府合同规定了严格的合规规则，包括所有员工的详细考勤卡，马龙将其描述为“无边无际的拉布雷亚沥青坑。“为了绕过这些障碍，各机构已经转向 其他交易机构 (OTA)。然而，在新冠疫情期间， OTA 被误用于大规模生产疫苗，引发了人们对监督和合法性的质疑。
BARDA 与生物防范挑战
BARDA 的任务包括获取和储存对抗炭疽和天花的疫苗等对策。然而，这项工作存在一个悖论：如果成功，这些预防措施仍然被忽视和低估。我父亲曾经开玩笑说他是“布朗克斯的捕虎人”。当孩子们说“布朗克斯没有老虎'，他回答说，'看看我做得多么好？'“
生物防御的商业模式本身就存在缺陷。与适应市场需求的企业不同，BARDA 开发的产品是针对可能永远不会发生的危机。这导致了 Malone 所说的“心理生物恐怖主义”，通过煽动恐惧来维持资金。他引用了禽流感的例子：“- 疾病预防控制中心本身表示禽流感并不是一个重大威胁 人类健康。然而，我们正在引导 数亿进入它。“
重复努力？ ASPR、BARDA、DHS、NIAID 与国防部
美国国防部 (DOD) 运营着一个平行的生物防御基础设施，历史上对生物武器研究的投资比对热核武器的投资更多。德特里克堡和其他设施的项目模糊了防御能力和进攻能力之间的界限。与此同时，受 NIAID 在生物防御领域扩大作用的推动，NIH 的资金从 1990 年代末到 2000 年代初几乎增加了两倍。到 2018 年，NIH 的总预算已超过 36 亿美元，其中数十亿美元用于在民间监督下进行的生物恐怖主义研究。
这种激增是否是出于真正的安全威胁还是投机取巧的预算扩张，这一点尚有争议，尤其是考虑到系统效率低下以及民用和军用项目之间的重叠。在拜登的领导下，ASPR 的预算将激增，无论是 BARDA 还是 战略国家储备（ASPR SNS）。
而且， 在炭疽袭击和恐慌发生后，SNS 预算本身也大幅增长;
然而，预计这些金额将增长得更快。将这张红色图表放在上下文中：到 500 财年，我们预计这一数字将增长 2027%（根据拜登政府的数据）。
ASPR 的战略国家储备 (SNS) 正在推动增加数十亿美元，比之前的资金水平增加约 500%——到 13 财年转变 2027 项医疗对策 (MCM)。 这些包括埃博拉、辐射/核暴露和天花的治疗方法。然而，这种资金的必要性令人怀疑。埃博拉虽然致命，但从未构成广泛威胁，因为人们在疫情期间/之后自然隔离，限制了传播；这进一步证明了高危险/死亡率的疾病很少广泛传播。同样，为应对天花而补充 MCM 感觉就像是官僚主义的铺垫，以应对夸大的威胁。如果没有更明确的理由， 大幅增加预算，这看上去更像是中饱私囊，而不是审慎的准备。
拜登政府领导下的美国生物医学高级研究与发展局 (ASPR BARDA) 预计，到 10 年，该局的预算将增加 2027 亿美元，用于开发医疗对策：FDA 将批准 86 种大流行疫苗和新型疗法；然而，这一突然的任期末推动似乎像是锁定监管俘获奖励和承诺的最后一搏。这让人想起了终身寿险的遗产税虫洞：在政治交接前确保利益。与目前正在接受审查的美国国际开发署的无用之举非常相似，BARDA 的努力似乎更倾向于巩固宠物项目，而不是实现真正的生物防御准备。
随着 2024 年大选领导权转向特朗普，大幅削减和重组即将到来，目标是（特朗普可能认为）资金过剩的官僚机构。储备关键的对策在某种程度上是必不可少的，但目前的模式既笨拙又昂贵。 炭疽疫苗等小众产品的合同 锁定竞争，导致维持仅服务于这些合同的公司的成本过高。SNS 类似于 罗曼诺夫沙皇患有血友病的继承人—珍贵、脆弱、受到无尽保护，但在真正需要时却无法交付。
如果不进行改革以简化运营并鼓励创新，这一战略可能会让我们对昨天的威胁准备过度，而对明天的危机准备不足。
Emergent BioSolutions 获得了两份炭疽疫苗大合同——来自 ASPR BARDA 的 50 万美元合同以及与国防部签订的单独 235.8 亿美元的合同，这两份合同均在 2024 年签订，突显出令人担忧的重叠现象。
Emergent 基本上是唯一的供应商，拥有巨大的影响力，而不同的联邦机构则为类似的储备工作买单。难道不应该有一个更聪明、更具成本效益的平衡吗？“我们被困在一个人造市场中，生存依赖于纳税人的钱，而不是需要”马龙总结道。
从“超光速”到长期战略：将误导性投资转变为生物防御改革
美国政府对新冠疫情的应对，尤其是其史无前例地大力推动 mRNA 疫苗技术，反映了一场巨大的赌博，具有长期影响。尽管存在更多经过验证的替代方案（中国、印度和俄罗斯的腺病毒载体疫苗和纯化蛋白质疫苗），但美国卫生当局将（几乎）所有筹码都押在了实验性的 mRNA 平台上。这是 一项从未通过第二阶段或第三阶段完整试验的技术然而，该法案却以“曲速前进”的必要性为幌子匆匆通过，将治疗学和其他预防方法搁置一旁。
这一决定的代价令人震惊。花费了数万亿美元，而美国公众却经历了前所未有的限制：封锁、强制戴口罩、学校和企业关闭。社会和经济影响——犯罪率上升、吸毒和心理健康危机——因疫苗滥用而加剧，而疫苗接种对象是风险最小的人群，例如儿童。从本质上讲，我们在不知情的情况下对社会进行了一场全国性的实验。
鉴于这项巨额投资及其引发的社会动荡，批评者认为，我们必须从这次失误中获得持久利益。福奇博士提出的快速“从病菌到药物”解决方案的愿景——旨在 24 小时内实现有效应对措施——仍未实现。然而，尽管 mRNA 平台的部署可能存在缺陷，但如果基础设施和生产链能够得到改进和强化，它将成为应对未来流行病的潜在工具。
这应该促使人们重新评估储备战略。虽然强大的国家战略储备 (SNS) 仍然是防止关键供应链故障的必要条件，但 mRNA 技术提供了即时制造的可能性。如果正确实施，这种方法可以减少我们对庞大、昂贵且有时过时的储备的依赖。挑战在于平衡准备与灵活性——确保创新和即时响应的能力，而不会重复 Covid-19 期间出现的过度扩张和低效率。
在公众被迫做出牺牲之后，这个国家应该得到的不仅仅是一件比喻性的“破烂 T 恤”。如果我们不能将这些来之不易的教训转化为精简有效的生物防御系统，我们就有可能在下一次危机中重复同样代价高昂的错误。
改革建议：结束官僚主义的争斗
美国生物防御的失灵源于多个机构的职责重叠。ASPR、BARDA、国防部 (DoD) 和国土安全部 (DHS) 的职能就像一对争吵不休、混杂的继父母和离异父母——争夺控制权而不是协调努力。福奇博士在 2002-5 年成功游说 NIH/NIAID 扩大生物防御作用，这只会加剧这种分裂，造成多个领地争夺主导地位。
为了解决这些问题，必须进行以下改革：
- 统一监督和跨部门协调:
各机构必须合作，而不是重复工作。国土安全部评估生物恐怖威胁，但缺乏生产医疗对策的权力，而 ASPR 和国防部则管理平行项目，相互沟通有限。一个统一的战略框架将使一方知道另一方在做什么，减少浪费并确保准备工作符合民用和军用需求。 - 资源池和共享采购:
国土安全部、ASPR 和国防部的生物防御组合竞争导致效率低下和库存冗余。利用共享资源和采购策略可以提高批量购买能力，减少对 Emergent BioSolutions 等单一来源供应商的依赖。竞争性供应商网络对于降低成本和防止垄断定价至关重要。 - 承包改革:
当前的生物防御合同通常依赖于严格的联邦采购条例 (FAR) 或监管松散的其他交易协议 (OTA)，导致官僚主义拖延或监管不足。平衡的方法将加快采购速度，同时保持问责制，确保纳税人的钱得到更好的利用。 - SES 员工的任期限制:
高级行政服务团 (SES) 成员经常充当守门人，阻碍改革以保护自己的权力。实施任期限制或完全废除 SES 制度将降低这种风险，让新的领导层专注于提高效率和创新。 - 任务澄清:
ASPR 必须保持其反应能力，但当前以储备为主的方法应该更好地与以预防和快速反应为重点的前瞻性战略相结合。尽管在 Covid-19 期间部署的 mRNA 平台存在争议且实施仓促，但它凸显了快速反应研究和可扩展生产的潜力。虽然保持战略储备至关重要，但这应该与能够迅速开发和分发新对策的灵活制造和研究渠道相结合。双重方法——将准备与即时创新相结合——将优化准备和资源分配。
通过消除官僚竞争和巩固生物防御工作，美国可以更好地防范未来的威胁，而无需目前臃肿、脱节的基础设施。马龙博士强调，“如果我们能在疾病发展之前阻止它，我们就不需要所有的治疗和预防药物设立的区域办事处外，我们在美国也开设了办事处，以便我们为当地客户提供更多的支持。“
前方的路
ASPR 和 BARDA 体现了美国安全政策中一个令人不安的趋势：官僚机构的扩张阻碍了效率和响应能力。虽然伊朗和中国等国家确实存在生物武器威胁，但我们的系统因军民机构重叠而陷入困境，仍然无法迅速做出反应。 1972年生物武器公约限制致命生物武器研究的条约禁止我们开发有效的对策，使我们处于危险之中。与此同时，没有这种限制的对手继续建立和完善他们的武器库。在“我们的团队”中，还有以色列， 从未签署过.
这一模式与美国退出的其他条约和协议如战略武器限制条约和 巴黎协定这些协议往往限制了我们的能力，却未能制止敌对行为者的能力。 美国可能仍会寻求病毒等非致命性致残剂 这可能会使敌军出现暂时但令人虚弱的症状（例如头痛、发烧或疲惫）。这一策略旨在消除威胁而不引发大规模伤亡，这是一种符合国际公约的变通方法。
有趣的是，作为冷战期间的某种回避手段，美国开发了中子弹，旨在杀死士兵，同时保护基础设施——允许美国及其盟友在苏联可能迅速占领西欧后收回城市和设备。本质上，这是一种以其他方式进行的致命生物战。
这些例子凸显了人类在威胁制造和对策开发方面的不懈创造力。除非美国能够精简其生物防御系统，并在安全与外交之间取得平衡，否则我们将继续玩一场代价高昂的追赶游戏——花费数十亿美元，但当下一次真正的生物威胁出现时，我们却处于岌岌可危的境地。
特别感谢 罗伯特·W·马龙博士，从私人谈话和 播客 露面 为本分析提供了很大的帮助，也为 Jill Malone 博士提供了很大的帮助。
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