尽管公共卫生界专注于应对疫情的议程和管理的集中化，但很少有人理解卫生金融化以及支撑这一进程的商业化模式的转型。企业界若要贡献力量，就必须为卫生事业买单。这种模式被隐藏在“创新融资”等术语之下，使得人们将其奉为美德，而非仅仅屈从于企业权力。公共卫生界需要更深入地思考，而不是唯命是从地将私营部门的利益视为公共利益。
什么是创新融资？
在2002年于墨西哥蒙特雷举行的国际发展筹资问题会议上，创新融资作为“为全球卫生提供额外资金的一种手段”而备受关注。此后，它逐渐成为一个热门词汇，在世界经济论坛等活动以及《大流行病协议》谈判中频频出现。一般来说，创新融资被理解为涵盖一系列“用于调动、管理或分配官方发展援助（ODA）以外资金的融资机制和解决方案”，其支持者认为这些机制和解决方案“能够提高资金流动的规模、效率和效果”。
在全球卫生领域，将人类福祉分解为量化的货币术语的趋势引发了人们对金融参与者、动机、机构和市场在卫生系统资源管理和运作及结果中所扮演角色的担忧。这通常被称为“卫生金融化”。它包括公私合作模式（PPP）的兴起、债券和股票市场用于卫生融资、对卫生产品的过度重视以及“卫生商品化”。
后者指的是将医疗保健转化为可供投资者交易和出售的资产。全球卫生金融化及其在疫情预防、准备和应对（PPPR）中的作用令人担忧，其影响在于哪些医疗服务可用以及谁可以获得这些服务。这种影响通常不受当地立法者的控制，并且/或者可以通过全球金融机制及其附加条件施加。
在此，我们提出了对使用创新融资进行大流行病防范的几点担忧，以及为什么我们应该对其在新兴的 PPPR 议程中的持续影响和根深蒂固持怀疑态度。
金融化在卫生和流行病防范中的根深蒂固
MedAccess认为创新融资对于实现可持续发展目标（SDGs）至关重要，因为它“有助于弥合发展融资方面的缺口，引入更多资金来源，并释放现有资本的潜力，从而加速并扩大影响”。自2000年代初以来，创新融资主要通过“结合现有金融工具或将现有金融工具应用于新的领域——行业、国家或地区——和/或引入新的合作伙伴”而发展，过去二十年来，所使用的金融工具种类和参与方数量均显著增长。
创新融资解决方案弥补PPPR融资缺口
正如世界卫生组织所指出的，在新冠疫情爆发之前，“很少有国际金融机构设立专门的疫情应对融资机制”，其中包括一项名为“大流行病紧急融资机制”（PEF）的创新融资机制。PEF由世界银行于2016年启动，是一种基于保险的融资机制，通过向私人市场发行债券筹集资金，用于应对疫情爆发。PEF在疫情期间的赔付门槛很高，这意味着该机制未能为2018年和2019年的两次埃博拉疫情提供紧急资金，也未能及时为新冠疫情提供资金，尽管它最终在2020年19月下旬拨款195.4亿美元，帮助64个低收入国家抗击疫情。PEF的失败，主要归因于其设计缺陷，最终导致其于2021年19月30日正式关闭。迄今为止，尚未有人进一步尝试建立一个用于应对疫情的创新性综合融资机制，尽管新的《疫情协定和国际卫生条例》协调金融机制的任务是在未来承担这一角色。
世界卫生组织“人人享有健康经济”理事会指出，“尽管新冠肺炎疫情不再被视为国际关注的突发公共卫生事件，但潜在需求与现有资金之间仍然存在投资缺口。” 具体而言，根据世卫组织和世界银行的数据，这一投资需求高达每年31.1亿美元，此外，官方发展援助（ODA）方面还存在10.5亿美元的国际融资缺口。为了应对这些融资需求，人们越来越关注非官方发展援助解决方案，特别是创新融资，以加强预防和控制疫情的融资工作。值得注意的是，世界经济论坛倡导利用创新融资的“巨大未开发潜力”来推进预防和控制疫情，通过“快速有效地利用资金，迅速提供卫生干预措施”，遏制疫情蔓延，拯救“无数生命和生计”。具体而言，世界经济论坛建议扩大现有创新融资机制的范围，例如国际免疫融资机制（IFFIm），使其涵盖预防和控制疫情。
拓展新界
为了结束新冠疫情，人们迫切需要融资，同时希望创新融资能够提供解决方案，这不仅扩大了现有机制的范围，也使久经考验的创新融资工具在疫情这一新背景下得到应用。
PRODUCT(RED)就是前者的一个例子，也称为 (RED)，这是一项创新的融资计划，旨在从私营部门筹集资金，并提高人们对全球抗击艾滋病、结核病和疟疾基金 (GFATM) 为减轻非洲艾滋病负担所做努力的认识。(RED)是一个授权给包括苹果、耐克和星巴克在内的公司的品牌，根据该计划，“每购买一件 (RED) 品牌产品，就会触发一项企业对全球基金的捐款”。在新冠疫情爆发初期，苹果公司将其 (RED) 捐款转用于全球基金的 COVID-19 应对机制，直至 2021 年 6 月底，从而帮助减轻新冠疫情对受艾滋病影响社区的影响，并加强面临威胁的卫生系统。
苹果公司还承诺，在2020年19月的第一周，凡在apple.com、Apple Store app或Apple Store门店使用Apple Pay进行的消费，苹果都将捐赠1美元。尽管苹果扩大与(RED)的合作以对抗艾滋病和新冠肺炎疫情，展现了如何利用创新融资方式为公共部门预防和应对疫情（PPPR）筹集资金（在本例中，即通过与大型全球品牌建立私营部门合作关系），但这并不能切实有效地筹集到世界卫生组织建议的PPPR所需资金规模（每年10.5亿美元）。鉴于截至2020年，苹果与(RED)的更广泛合作在14年间仅筹集了250亿美元，依靠这种创新融资方式来填补每年10.5亿美元的PPPR资金缺口前景堪忧。
然而，(RED) 是最直接的创新融资形式，其中隐藏着更多问题版本。
例如，IFFIm是另一种现有的创新融资机制，自2020年以来，其范围已扩大，专注于新冠肺炎疫情和未来PPPR（预防、预防和应对疫情）的融资。IFFIm的融资模式被称为“预付资金”，它将政府的长期承诺（通常需要20年以上才能偿还）转化为疫苗债券，并在资本市场发行，从而使承诺的资金能够立即用于全球疫苗免疫联盟（Gavi）的免疫计划。自2006年启动以来，该机制声称已筹集超过9.7亿美元用于支持Gavi的疫苗接种工作，并表示它已帮助超过10亿儿童接种疫苗，比通过传统的捐助者认捐方式更快地实现了这一目标。
在新冠疫情期间，国际免疫基金（IFFIm）将自身定位为“支持未来疫情防范融资的理想工具”，预先投入近10亿美元支持全球疫苗免疫联盟（Gavi）的“新冠疫苗预先市场承诺”（COVAX）计划，并向流行病防范创新联盟（CEPI）的“百日疫苗研发计划”捐款272亿美元。世界经济论坛（WEF）称赞IFFIm的预先投入模式“既能提升当前（经济形势不佳的）全球疫情防范能力，又能让捐助国政府在未来分摊成本”。
表面上，国际融资机制（IFFIm）及其附属机构（全球疫苗免疫联盟和世界经济论坛）自吹自擂，吹嘘该机制的成功，并有潜力成为公共部门公共部门应对危机（PPPR）融资的主要工具。然而，深入探究该机制的内部运作及其治理，就会发现一些严重的问题。
首先，对国际金融融资机制（IFFIm）进行深入的“资金流向追踪”分析后发现，其在“谁受益以及受益多少”方面缺乏透明度，掩盖了私营部门以牺牲捐助者和受益者利益为代价的过度牟利。这是一个重大警示信号，削弱了该机制在有效性、“物有所值”以及在公共部门公共部门融资中发挥关键作用的潜力。其次，批评人士还质疑IFFIm治理缺乏包容性，其战略构思和决策主要在伦敦通过英国金融机构发行债券的方式制定，“而本应是IFFIm受益国的国家行为体和技术顾问却缺席”。
重温已尝试和测试的
除了扩大现有创新工具在新冠疫情期间的融资范围外，一项新的预先市场承诺（AMC）机制——全球疫苗免疫联盟（Gavi）新冠疫苗获取机制（COVAX AMC）——也已启动，旨在促进新冠疫苗的研发。该机制最初是为了鼓励疫苗生产商投资研发而设立的，并在首次用于“支持能够预防低收入和中等收入国家（LMICs）更常见肺炎球菌毒株的肺炎球菌疫苗”时声名鹊起。
同样，Gavi COVAX AMC（2020-2023）旨在通过激励疫苗生产商研发并“大规模加速生产新冠疫苗，并根据需求而非支付能力进行分配”，从而确保世界上最贫困国家公平获得疫苗。尽管新冠疫苗的研发和紧急使用授权速度创下纪录，但中低收入国家的疫苗供应量远远落后于高收入国家。虽然许多人认为这与这些国家的需求较低相符，但其初衷的失败也表明了此类以经济激励措施促进健康的策略的失败。
COVAX机制未能确保那些无力独立单方面为其民众获取疫苗的国家“公平获得”疫苗，其原因可能在于多种因素的综合作用，包括高收入国家倾向于与疫苗生产商达成双边协议“以确保优先获得未来的疫苗”，而非通过COVAX机制采购；以及富裕国家不公平地囤积疫苗和其他防疫物资，导致资源匮乏国家难以获得疫苗。这些阻碍公平获取疫苗的因素很大程度上源于所谓的“疫苗民族主义”，即“各国采取优先考虑自身公共卫生需求而牺牲他国利益的政策”。这些问题已成为《大流行病协议》谈判中的主要争议点，至今仍未得到解决。
此外，疫苗价格、可负担性和合理的公共资金支出也引发了人们的极大担忧。这种潜在的“价格欺诈”引发了人们对COVAX框架下与疫苗生产商签订的合同保密性的担忧。具体而言，由于Gavi COVAX AMC缺乏透明度，与IFFIm类似，为私人过度牟利提供了空间，而这损害了纳税人和低收入国家的利益，这些人本应是该机制的受益者。因此，人们对PPPR中创新融资的日益普及提出了诸多担忧。
PPPR融资解决方案前景光明的背后
扩大现有创新融资机制的适用范围，将私营部门资金重新导向公共卫生应急响应（PPPR），无疑对应对新冠疫情做出了贡献。虽然这种方法已证明其在应对疫情爆发时提供应急资金的有效性，但其成本高昂，难以持续。重新调整现有机制并将这些机制筹集的资金重新导向公共卫生应急响应，会带来巨大的机会成本，因为这会将原本用于应对其他重大传染病和非传染病负担以及通过相同机制资助的卫生优先事项的资金转移出去。从宏观角度来看，在全球卫生资源有限且卫生优先事项众多的情况下，一个人的获益往往意味着另一个人的损失，这毫不夸张。正如一些非洲学者所言，“（多种）疫情融资机制的泛滥并不能集中精力，反而会分散注意力和资源。”
除了惨败的疫情应急基金（PEF）之外，其他尝试运用创新融资机制来应对疫情的尝试，大多仅限于在具有“大流行潜力”的传染病暴发发生后进行应对。而将这些机制应用于已爆发的疫情，则进一步受到过度关注疫苗策略的限制，这在新冠疫情期间应用创新融资的尝试中可见一斑，例如全球疫苗免疫联盟（Gavi）的“新冠疫苗获取机制”（COVAX）和“国际疫苗免疫联盟”（IFFIm）。因此，创新融资模式的应用倾向于过度依赖疫苗和模块化的疾病控制与管理方法，这可能会对卫生政策产生更广泛的负面影响。
尽管高度重视生物医学领域，但创新融资机制历来表现不佳，未能兑现其有效性和“物有所值”的承诺。当然，这些机制要想发挥作用，就需要提供有吸引力的投资机会，以确保私营部门的参与。然而，不惜一切代价吸引投资者的做法，也已被证明会削弱这些机制声称能为目标受益者带来的价值。疫苗债券之所以对私营部门而言是一种低风险、高回报的投资机会，仅仅是因为政府捐助者和公众承担了长期承诺期内的所有风险。
同样，批评国际免疫融资机制（IFFIm）和全球疫苗免疫联盟（Gavi）新冠疫苗实施计划（COVAX）的人士所强调的透明度不足，引发了人们的严重担忧，即私人投资者和疫苗制造商以牺牲捐助方和受益方的利益为代价，获取了不成比例的利益。创新融资方案承诺有助于有效、高效地利用全球卫生资金，但令人信服的证据表明，这些机制对捐助方和受益方而言并非好事。
同样令人困惑的是，如果低收入国家没有参与其中，这些机制该如何照顾它们的利益。也就是说，在制定有关全球卫生优先事项的财务和战略决策以及资源分配时，以及在与制造商谈判疫苗价格和合同时，接受方都没有参与。因此，创新融资中蕴含的治理和决策过程公然破坏了公共卫生的规范原则，而这些原则据称已被编入《大流行病协议》。具体而言，这些原则旨在促进医疗保健和医疗产品的公平获取。
除了与这一目标相悖之外，创新融资迄今为止未能提供与整体公共卫生方法兼容的融资解决方案，从而推进PPPR。尽管像(RED)这样的创新融资举措似乎有望利用私人资本为PPPR提供资金，并促进私营部门合作伙伴的额外投资，但它们在推进PPPR的背景下的使用时间有限，且筹集的资金相对较少，这给许多问题留下了悬而未决的疑问，例如推广此类举措的前景、可持续性以及推动地方自主卫生政策的长期潜力。
换言之，创新融资看起来更像是全球卫生筹资改革的又一次虚假宣传，其“巨大的未开发潜力”主要在于如何以牺牲全球公共卫生为代价来进一步促进既得利益。
