2024年12月，国会做了一件不同寻常的事：它提出了一项公开承认减少烟草危害的法案。 《包装袋法案》 2024 年由众议员杰克·伯格曼（共和党-密歇根州）发起，众议员唐·戴维斯（民主党-北卡罗来纳州）共同发起的法案，旨在阻止各州和城市禁止或限制 FDA 授权的低风险产品，包括现代尼古丁袋和电子烟产品。
这项法案虽然内容不多，但最终使联邦政策朝着合理的方向发展。其基本前提很简单：如果美国食品药品监督管理局（FDA）认定某种产品有利于公众健康，各州就不应以政治、财政或意识形态为由禁止该产品。这本不该是一个激进的想法，但在美国尼古丁监管的混乱局面下，它几乎可以算得上是革命性的。
然而，这项法案也揭示了美国在减少烟草危害方面举步维艰的更深层次原因。它揭露了那些让吸烟者对香烟欲罢不能、维护政府财政收入来源、并有效扼杀那些无法在监管重重考验中生存下来的小型创新者的种种力量。
要了解为什么减少伤害的措施总是停滞不前，必须从一个简单的现实出发： 州政府从香烟中获得的收入比其他任何机构都多。
吸烟的真正受益者：州财政
公共卫生活动人士经常指责“大型烟草公司”，但美国吸烟的最大受益者却是各州政府本身。每消费100美元购买香烟，州政府通常就能通过消费税、销售税以及《主和解协议》的赔偿金获得60至90美元的收入。各州依靠吸烟者的钱财，建立起了庞大而稳定的财政收入来源。
当吸烟者改用尼古丁袋时，州政府损失的不仅仅是部分收入——而是几乎全部收入会立即消失。从可燃香烟转向尼古丁袋，每消费100美元，州政府的收入就会从大约60-90美元骤降至仅5-10美元。难怪州政府会抵制减害措施。尼古丁袋对公众健康有益，但对财政预算却有害。
这时，厄普顿·辛克莱的观察就显得尤为重要了： “如果一个人的薪水取决于他对某件事的无知，那么让他理解这件事就难上加难。” 各国财政部门不愿接受减少危害的逻辑，因为这样做意味着要面对其对卷烟收入依赖所带来的财政后果。
《儿童避孕套使用法案》为何重要——以及它为何不足
《烟袋法案》通过要求各州政府尊重FDA的科学决定，遏制了州一级的阻挠行为。如果FDA批准某种尼古丁烟袋或电子烟产品，认为其有利于公众健康，那么各州就不应因为更看重香烟收入而禁止使用。这恢复了监管一致性的基本原则。
然而，该法案并未解决联邦层面更为根本的问题：烟草制品中心对尼古丁袋的错误分类。尼古丁袋不含烟叶，不产生烟雾，不涉及燃烧，其毒理学特征更接近尼古丁替代疗法。将其视为香烟进行处理，既不符合科学，也存在行政上的弊端。
美国食品药品监督管理局（FDA）的烟草产品上市前申请流程，是为不同的时代设计的，它要求投入数百万美元用于数据、毒理学、建模和人群层面的分析。大型卷烟公司能够承担这些费用，但中小型创新企业却无力承担。许多企业多年来一直处于监管的灰色地带，并非因为他们的产品不安全，而是因为负责审查的机构在结构上缺乏全局观。监管机构拖延审批，要求进行更多研究，并且未能区分高风险产品和低风险产品。
在这种环境下，只有规模最大的老牌企业才能生存到获得FDA批准。小公司则纷纷倒闭。它们的产品消失并非因为安全问题，而是因为监管体系的运作方式偏袒财力雄厚的企业。
讽刺的是：FDA 越是坚持将香烟等更安全的产品视为禁毒产品，就越能保证香烟公司继续在尼古丁市场占据主导地位。
下一步势在必行：将尼古丁袋从FDA-CTP认证名单中彻底移除
如果国会想要支持成年人改用尼古丁袋，最终必须改革现有的监管体系。尼古丁袋不应由烟草制品中心监管。它们应该适用相应的监管框架——包括年龄限制、生产标准、信息披露和污染物检测——但不应沿用为可燃性烟草设计的监管体系。
将袋装烟草制品视为香烟必然导致两个结果：减害措施的推广速度放缓，以及市场被少数几家跨国烟草公司垄断。而将袋装烟草制品视为现代消费品则有利于创新、竞争和产品转换。
更宏观的视角：《儿童保育袋法案》为国会打开了一扇必须通过的大门。
《烟袋法案》是朝着正确方向迈出的一步。它试图通过确保各州不能凌驾于FDA的公共卫生判断之上，来恢复尼古丁监管的某种程度的连贯性。它迫使FDA公开其大量积压的申请。而且，它标志着两党虽小但重要的共识，即减少危害至关重要。
但如果国会真的想减少吸烟，就必须从整体上解决这个系统：鼓励各州让吸烟者继续吸烟的财政激励措施，将低风险产品错误归入不恰当的监管类别的错误分类，以及悄悄淘汰小型创新者、只保护那些足够富有、能够熬过官僚机构的公司而忽略其他方面的程序拖延。
《烟袋法案》只是一个开始，而非终点。如果立法者真心想要改善公众健康，他们就必须抵制“辛克莱陷阱”的引力，制定一项鼓励而非惩罚尼古丁替代疗法的政策。
