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紧急权力为谁服务?

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Covid-19 大流行引发了一场关于使用紧急权力的急需对话,因为它们充满了权力诱惑,而且只有次优的公共利益。 拜登总统的疫苗任务失败 私营企业和总理 特鲁多使用紧急权力 反对加拿大卡车抗议的进一步紧迫性使这一讨论更加紧迫,并提出了有关哪些激励措施激发了这些政策的关键问题。 

大量的经济学文献,称为公共选择,致力于解决这些问题,并建议政府像私人行为者一样,为自己的利益行事。 也就是说,他们寻求最大化自己的利益,同时在他们的制度限制内运作。 谈到 Covid-19,国家行为者的行为与任何其他灾难没有什么不同。 灾难情景为政治行为者创造了机会,可以在他们周围设定的政治边界内做出理性、有目的、权力最大化的决策。 因此,与政府在危机时期需要更多自由裁量权的观点相反,在紧急情况下,为了控制政治过度扩张,制度约束同样重要,甚至更重要。 

探索紧急电力声明的效力 

有各种各样的文献探讨了扩张的政府权力对公共选择的影响。 Christian Bjørnskov 和 Stefan Voight 最近发表的两篇关于紧急权力的政治经济学的论文说明了大流行期间的这些影响。 这些研究出现在 欧洲法律和经济学杂志 (2020) 还有期刊 公共选择 (2021 年)。 此类研究特别有见地,因为紧急权力提供了许多政府用来执行公共卫生政策以应对 Covid-19 的主要框架。 

2020 年的研究比较了全球为应对 Covid-19 而使用紧急权力的情况。 从历史上看,各种突发事件都是 借口 为了扩大政府权力,我们在 Covid-19 方面的经验表明了这种趋势。 作者指出,“这一次没有什么不同。” 为此,他们发现世界各地的许多政府都实施了与减少病例和死亡几乎没有关系的严厉政策。 相反,政治领导人倾向于根据其国家固有的政治约束做出权力最大化的决定。 

例如,在大多数对权力进行严格检查的自由民主国家中,封锁政策仅限于暂时关闭企业、关闭学校和居家令。 另一方面,权力限制较少的国家则采取了更激进的封锁措施,并扩大到针对政治敌人和迫使受感染者进入隔离设施的领域。 在所有国家,紧急措施的部署都是在体制和政治限制条件下易于使用的。 

他们在 2021 年的检查审查了 1990 年至 2011 年期间 122 个国家对紧急权力的使用情况,并得出结论认为使用紧急权力没有明显的好处。 他们发现,在控制各种其他因素(例如应对灾难的严重程度)时,应急电源并没有挽救更多生命。 然而,它们与侵犯人权、民主制度退化,甚至死亡人数增加有关。 此外,作者认为,这些紧急权力可能与排挤私人对灾害情况的反应有关,这可能会创造出比公职人员实施的解决方案更有效的解决方案。 

虽然这两项研究概述了紧急权力的局限性和危险,但它们也展示了制度限制如何在指导大流行政策方面发挥关键作用。 在控制了政府结构的差异后,Bjørnskov 和 Voight 观察到,

“(T)享受高水平法治和高水平新闻自由的国家不太可能宣布国有企业[紧急状态],而民主水平和经济发展水平都不是宣布成立国有企业的重要预测因素。 

他们还指出,对紧急权力有更多限制性宪法规定的州不太可能使用它们。 与此同时,约束较少的国家采取更极端的政策,例如暂停议会、关闭法院、动用军事存在和压制记者。 

这种强硬的反应表明了公共选择理论概述的经典权力最大化趋势。 当政治行动者认为这些任务很容易实施并且他们可以从中获得个人利益时,就会出现霸道的反应,但这些反应最终也与公共卫生结果几乎没有关系。 然而,强大的制度,如法治、言论自由和权力制衡,为公职人员以令公众满意或至少得到民众支持的方式行事创造了动力。 

需要承认意外后果 

紧急权力的理由是政府必须迅速采取行动,几乎没有限制,以应对灾难情况,以防止进一步的灾难。 所有表面上善意的政府计划的真正挑战是看到意想不到的后果。 乍一看,让公职人员能够实施迅速而果断的政策似乎很有吸引力,但这也带来了很大的缺陷。 例如,Bjørnskov 和 Voight 的 2021 年研究发现,紧急权力与更多的死亡有关,而不是更少。 他们写,

“(P)在国有企业为行政人员提供更多利益的国家,在更严重的灾难中,身体完整性权利受到更严重的压制。 我们认为这一结果证实了我们违反直觉的发现,即某些国家的政治行为者在自然灾害期间滥用紧急规定。”

简而言之,授予政府的权力越多,他们滥用权力的可能性就越大。 在许多情况下,这种权力滥用可能仅仅是由于监管障碍和无能,导致私人解决方案的中断。 例如,在美国,我们看到政府的严厉干预在遏制 Covid-19 方面造成了更多的麻烦,而不是更少的麻烦,如 疗养院爆发, 学校关闭餐厅关闭. 在所有这些情况下,政府法令取代了私人活动的综合生态系统。

然后,为了各种专制目的而滥用权力很明显,Bjørnskov 和 Voight 指出,这在宪法对权力的限制较少的国家更为常见。 这些滥用权力包括针对政敌、普遍侵犯人权、压制新闻自由和故意破坏民主制度。 这种无节制地使用权力进一步加深了这样一种观念,即制度约束和激励措施会在紧急情况和平静时期影响政治议程。 此外,它巩固了缺乏制度约束会导致滥用政治权力的观点。

政府官员并非无所不知,也不是纯粹的利他主义,这是政治生活中不可回避的事实。 因此,一个实施良好的权力检查系统有助于限制与过于大胆和雄心勃勃的政策议程相关的过度行为。 紧急情况不能提供对这些缺点的免疫力。 

Bjørnskov 和 Voight 写道,

“我们关于紧急宪法副作用的证据表明,大多数政府没有使政府能够有效地应对灾难,特别是限制死亡人数,而是将它们用于其他目的。”

因此,作者建议我们放弃政府只会在危机时期做最好的事情的假设。 相反,他们会为自己的利益行事,而他们周围的机构对于遏制这些个人利益至关重要。 作者建议的一些改革包括对紧急声明的严格时间限制、对整体权力使用的限制,以及通过机构对行政权力的积极检查,例如立法凌驾和自信的法院系统。

考虑到这一切,Bjørnskov 和 Voight 对紧急权力使用的研究不仅揭示了它们固有的危险,而且将永恒的原则应用于一个及时的话题。 它们提醒我们,政府根据各自的政治框架做出理性、自利的决定。 

Covid-19 与任何其他灾难没有什么不同。 政客们根据手头的激励措施充分利用了这种情况。 通过健全的制衡来激励公职人员做正确事情的制度,滥用权力的情况最少。 相反,那些赋予高管更多自由裁量权的人会看到更多不负责任和破坏性的行为。



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